YÜKLENİYOR
Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı Öğretim Üyesi Doç. Dr. Ozan Zengin Belediye Gazetesi’nin sorularını yanıtladı.
Yerel demokrasiyi yaygınlaştıracak politikalar ve yönetim mekanizmaları hangi kriterler göz önünde tutularak oluşturulmalı?
OZAN ZENGİN: Yerel demokrasi, kentte ve kırda yaşayanların birlikte yaşamaya dair söz hakkının olmasıdır. Bu, ancak toplumsal eşitlik temelinde söz konusu olabilir. Demokrasi yaygın bir şekilde sadece seçim ve sandıkla ilişkilendirilse de, belli bir ortak yaşam alanındaki herkesin temel haklara ve özgürlüklere sahip olmasını, ihtiyacını, beklentisini ve görüşünü özgür bir şekilde ifade edebilmesini, kısıtlamaya tabi olmayan konuşma ve tartışma ortamıyla farklı şekillerde aktif bir özne olarak yönetime katılabilmesini içerir.
Yerel demokrasiyi siyasetin ve özellikle kentsel siyasetin dışında düşünmek pek mümkün değildir. Kapitalist bir dünyada kentlerin oluşumunda ve yönetimin yapılandırılmasında burjuvazi etkili olmuştur. Ticari kazanç üzerine tarım ve sanayi üretimindeki değer birikimiyle uyuşan liberal demokrasi inşa edilmiştir. Gerek gündelik yaşamda gerek üretimde özel mülkiyetin dokunulmaz bir hak kabul edildiği, bu anlamda eşitliğin söz konusu olmadığı bir toplumsal yapıda meta üretiminin, sermaye birikiminin ve emeğin yeniden üretiminin garantiye alındığı modern Avrupa kent yönetimleri ve sonrasında ulus devletler ortaya çıkmıştır. Komün ve özellikle kent yönetimleri olarak yerel yönetimler, bazı mal ve hizmetler çerçevesinde altyapı yatırımlarıyla, şirketleşip meta üretimiyle, imar ve planlanmaya dayalı rantın oluşumuyla, ihalecilikle dışarı kaynak aktararak hem doğrudan sermaye birikim sürecine hem de konut, barınma, hijyen ve sağlık, eğitim, sosyal hizmet ve yardım, gıda üretimi ve denetimi, içme ve atık su, kültürel hizmetler gibi hizmetlerle emeğin yeniden üretim sürecine katılacak şekilde kurgulanmıştır. Yine de yerel yönetimlerde ortak tüketim ihtiyaçlarını gidermeye yönelik emeğin yeniden üretimi faaliyetlerinin ön planda olduğu söylenebilir.
Bahsi geçen maddi üretim koşulları, eşitlikçi olmayan ama eşitlikçiymiş gibi bir algı yaratan, ayrıcalıklı kesimlerin söz ve oy sahibi olduğu kent meclislerini ve yönetim organlarını karşımıza çıkarmıştır. Hizmet politikaları eşitlikçi olmayan yönetim organları tarafından belirlenmiş ve uygulanmıştır. Yönetici kesim, hesap vermez ve azledilemez bir konumda olmuştur.
Oysa, halkın, emekçilerin, kadınların birlikte yönettiği, aldıkları kararlar ve uygulamalar açısından temsilcilerin seçenlere her zaman sorumlu olduğu, yönetimin görev değişimi çerçevesinde sürekli el değiştirdiği, seçilenlerin maddi ve manevi ayrıcalıklarla donatılmadığı, geldikleri makamları geçici bir görev olarak gördüğü, siyasetin meslek olmadığı, yurttaşların her zaman yönetim kademelerine ulaşabildiği ve yönetim süreçlerine katılabildiği, insan onuruna yakışan bir yaşamı yurttaşlarına sunan, kişisel ve toplumsal ihtiyaçları karşılamayı hedefleyen, kamu yararına dönük kamu hizmeti vermeyi var oluş sebebi olarak gören, yoksulluğu ve yoksunluğu, gelir ve hizmet adaletsizliğini gidermeye çalışan, hemşerisini bireysel ve toplumsal açıdan bilinçlendiren, yetkilendiren ve hemşerisine beceri kazandıran, temel kimliğini işgücü olarak tanımlamadan (çünkü insanın temel kimliği işgücü, ücretli çalışan değildir) istihdam yaratan, şirket mantığıyla değil, kamu kurumları ve işletmeleriyle mal ve hizmet üreten bir yerel yönetim ve yerel demokrasi anlayışına ihtiyaç var. Bu anlayışın ifadesi ise, toplumcu belediyeciliktir.
Toplumcu belediyecilik şu âna kadar deneyimlenmemiş bir ideal değildir. 19. yüzyılda Avrupa’da farklı ülkelerde ortaya çıkan ve sonraki dönemlerde belediyecilik anlayışına damga vuran, Türkiye’de de 1980 öncesi Fatsa istisnası dışında Ankara, İstanbul, İzmit gibi büyükşehir belediyelerinde aynı isimle ya da halkçı belediyecilik olarak kendisini gösteren ilerici, özgürleştiren, kalkınmacı belediye yönetimi deneyimleri yaşanmıştır. Yakın zamanda uygulama ve/veya söylem olarak Dikili, Aliağa, Çankaya, Ovacık gibi örnekleri de görebiliyoruz. Önceki deneyimler ve ilkeler günümüzde hâlâ geçerlidir. Felsefesiyle ve yönetim pratiğiyle bize ışık tutmaya devam etmektedir. Piyasacı ya da piyasa dostu olarak nitelendirilebilecek özelleştirmeci neoliberal belediyecilik anlayışının panzehiri olan yerel yönetim anlayışı, toplumcu belediyeciliktir.
Toplumcu belediyecilik, kendisini sosyal yardımlar üzerinden tanımlayan, oy kazanmaya yönelik popülist bir refleksle seçim zamanları toplumsallığı/sosyalliği hatırlayan sosyal belediyecilik de değildir. Toplumcu belediyecilik, toplumsal eşitliği, dayanışmayı, halkın iktidarını, katılımcılığı ve birlikte yönetimi, özelleştirme ve şirketleşme yerine hak temelli belediyecilik anlayışını, devletleştirmeyi ve kamulaştırmayı, kaynak yaratımını, üretimi ve adil bölüşümü, sadece yerelde değil, ulusal düzeyde de planlamacı bir tavrı, doğanın ve tüm canlıların korunmasını, nitelikli bir eğitimi ve kültürlenmeyi savunmaktadır.
Toplumcu belediyeciliğe ilişkin benim de yönetim kurulu üyesi olduğum Yerel Yönetim Araştırma Yardım ve Eğitim Derneği’nin (YAYED) dikkate değer çalışmaları bulunmaktadır. Bu çalışmalara derneğin web sayfasından ulaşılabilir (www.yayed.org).
Türkiye’de yerel yönetim reformunun kurumsallaşması, yerel demokrasinin uluslararası standartlara kavuşması için neler yapılmalı? Merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında eşgüdümü sağlayacak yasal düzenlemeler hangi kapsamda olmalı?
OZAN ZENGİN: İdari ve mali açıdan yerel özerkliğin sağlanması için evrensel hâle geldiği düşünülen Avrupa ve Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Kentsel Şartı, Yeni Bir Kentlilik İçin Manifesto, Gençlerin Yerel ve Bölgesel Yaşama Katılımına İlişkin Avrupa Şartı gibi uluslararası sözleşmelere ek olarak Porto Alegre ve Sao Paulo Katılımcı Bütçe Modelleri gibi uygulamalar dikkate alınabilir. Bu tür uluslararası metinler ve uygulamalar, ulusal koşullarımız çerçevesinde yorumlanarak, geliştirici bir işleve bürünebilir.
Yerel yönetimler, idari ve mali açıdan özerk kamu tüzel kişiler olarak, kanunlar tarafından verilen yetkilerini kısıtlamaya tabi tutulmadan kullanabilmelidir. İdeal bir durumda merkezî yönetimle uyumlu, ulusal ve bölgesel çapta planlara uygun bir şekilde faaliyetlerini yerine getirmelidir. İdari açıdan merkezî yönetimle karşıtlık içinde değil, tamamlayıcı ve bütünleyici bir ilişki kurulmalıdır. Her iki taraf ama özellikle merkezî yönetim partizanca tutumdan uzak olmalıdır. Merkezî yönetim ve yerel yönetimler hukuk alanını terk etmemelidir. Merkezî yönetim, olağanüstü durumlar dışında yerindelik denetimine başvurmamalıdır. Merkezî yönetim, meclis kararlarının kesinleşmesi, imar ve planlama, kentsel ve kırsal alanların/toprakların kullanımı, kaynak kullanımı, borçlanma, hizmetlerin projelendirilmesi, istihdam başta olmak üzere yerel yönetimlerin yetki alanlarına müdahale etmemelidir. Türkiye’de siyasal iktidarın yıllardır muhalefet partisi belediyelere ilişkin kısıtlayıcı ve partizanca tutumları hepimizin malumu…
Yerel yönetimlerin yasalar tarafından verilen idari ve mali yetkilerini kullanırken herhangi bir kurumdan, özellikle merkezî yönetimden izin almaması, icazet beklememesi, şahsi ve tekil muamelelere maruz bırakılmaması gerekir. Yerel yönetimlerin kamu tüzel kişiliği vasfı da bunu gerektirir. Yalnız şu unutulmamalıdır, kamu tüzel kişiliği tanımlayıcı bir kimlik olmakla beraber yerel yönetimlerin sahip olduğu değerlerin, özelliklerin, üstlendikleri yerel nitelikteki görevlerin/hizmetlerin bir sonucudur. Tüzel kişilik bahşedildiği için yerel yönetimler var olmamaktadır. Toplumsal, siyasal, ekonomik ve hepsini kapsayan yönetsel değerler nedeniyle yerel yönetimler kamu tüzel kişiliğini haizdir.
Yerel yönetimler yönetsel açıdan görevlerini ve sorumluluklarını gerçekleştirmek için etkin çalışmalıdır. Hizmetleri etkin bir şekilde üretmeli ve sunmalıdır, vatandaşların ihtiyaçlarını gerçekleştirmeye yönelik politikalar belirlemelidir. Ancak yerel yönetimler sadece yönetsel birimler değildir, aynı zamanda demokratik kurumlardır. Belli bir yerde, yörede, kamusal mekânda yaşayan insanların birlikte yaşamasına, temsilcileri aracılığıyla kendi kendilerini yönetebilmelerine dair toplumsal kurumlardır, demokratik siyasi kurumlardır.
Yönetimde etkinlik ve demokrasi ikilemi ülke yönetiminde ve yerel yönetimlerde sıklıkla karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’de son yirmi yıldaki yerel yönetim reformlarında, özellikle büyükşehir belediyesi reformlarında, demokrasi boyutundan ziyade yönetsel etkinlik boyutunun baskın olduğu görülmektedir. Bu da yerel yönetimlere ilişkin özgürlük, katılım, birlikte yaşam ve yönetim gibi demokratik değerlerin göz ardı edilmesi demektir. Fayda-maliyet analizi çerçevesinde yerel hizmetlerin belirlenmesi, merkezî yönetimle yerel yönetimlerin görev paylaşımı, optimum hizmet ölçeğinin belirlenmesi, idari kapasitesi yetmeyen küçük ölçekli birimlerin kapatılması, sermaye birikiminin ivmelenmesi için mekânsal ölçeğin genişletilmesi, imar ve plan bütünlüğü gibi gerekçelerle “etkinliği” (efficiency) sağlama hassasiyeti son dönemdeki yerel yönetim reformlarında net bir şekilde görülmektedir. Yönetsel açıdan etkinlik arayışından vazgeçmek olası değildir, fakat birlikte yaşama dair değerlerin ve ilkelerin gündeme gelmemesi ya da getirilmemesi de kabul edilir değildir.
Demokrasiyi aşağıdan, tabandan kurmak önemlidir. Demokratik bir yönetim yapısını da tüm çalışanların katılımıyla aşağıdan birlikte kurmak ve işletmek elzemdir. Bu anlamda yerinden yönetim düşüncesi yabana atılamaz, ancak her durumda yerel otoriteler önde olmalıdır. Merkezî yönetime göre yerel yönetimler tartışmasız daha demokratiktir, daha etkin yönetim tesis edebilir, “Yerel yönetimler ne yapsa güzel eyler, merkezî yönetim ise yönetsel bir kötülüktür,” gibi klişe söylemlere de savrulmamak gerekir. Her iki yönetsel yapı birlikte demokratikleşmezse her bir parçanın diğerinden fersah fersah ötede demokratikleşmesi beklenemez. Demokrasi kültürü ulusal çapta içselleştirilmeli ve tüm yönetim kademelerine nüfuz ettirilmelidir. Demokratik olmayan düzeyde siyasal ve yönetsel merkezileşme karşısında yerelleşme savunulmadır, bu bir gerekliliktir, lakin yerelleşme, sorgulanmaz, doğruluğu kendinden menkul bir söyleme de dönüştürülmemelidir. Tüm vatandaşları, toplumsal kesimleri ve yönetsel birimleri kuşatacak ulusal planlamaya ve demokratik bir devlet yönetimine ihtiyaç olduğu bir gerçekliktir. Merkezi ve yereli birlikte düşünmek zorundayız.
Ayrıca yerelleşme savunusunun neoliberal dönemde piyasalaşma, ticarileşme, özelleşme, kamu hilafına sivilleşme kapsamında da sahiplenildiği ve yüceltildiği akıldan çıkarılmamalıdır. Bu egemen söylemden çıkarılarak, toplumcu, kamucu, emekten yana başka bir yerelleşme yaklaşımı düşünülmelidir.
Demokrasinin hareket alanı ve işlevi açısından yerel düzeydeki yönetim birimleri oldukça önemli. Demokrasinin yerelleşmesini sağlamak amacıyla hayata geçirilecek çok aktörlü, sivil, özerk ve katılımcı yönetim modelleri yerel siyaseti ne ölçüde etkiler?
OZAN ZENGİN: Yerel yönetimler, birer yönetim birimleri olmasının yanı sıra yerel halkı temsil eden demokratik kurumlardır. İlk soruda da belirttiğim üzere, eşitlikçi, halkçı, ilerlemeden ve özgürlükten yana olan toplumcu belediyecilik, toplumun tüm katmanlarının yönetime katılmasını, hatta yönetimi birlikte gerçekleştirmesini amaçlar.
Demokrasi meselesine kamucu, toplumcu bir bakış açısıyla bakmak gerekiyor. Kırdaki ve kentteki egemen kesimlerin görüşleriyle yerel demokrasi şekillenmemelidir. Edilgin bir seçim mekanizmasıyla demokrasi, göz boyayan, katılım ve eşitlik konusunda yanıltan bir yapıya büründürülmemelidir. Demokrasi kavramı sadece sandıkla ilişkilendirilemeyeceği gibi, sırf meşruiyet kazanmak için göstermelik katılım düzenekleriyle hazırlanan yönetişim toplantılarına da indirgenmemelidir.
Yerel yönetimlerin merkezinde olduğu ya da bunların dışındaki karar alma ve kararların uygulanması süreçlerine tabandan, halktan, demokratik kitle örgütlerinden olabildiğince katılım sağlanmalıdır. “Sivilliği” salt özel sektör temsilcileri ve özel sektörle dirsek temasındaki sivil toplum kuruluşları, yerel yönetim faaliyetleriyle menfaat ilişkisi olan paydaşlar, uluslararası vakıflarla proje yürüten düşünce kuruluşları kapsamında düşünmemek gerekir.
Demokratik yerel siyaseti güvence altına almak için yasal düzenlemelere ihtiyaç var mı? Yerel siyasetin karşılaştığı zorlukları ortadan kaldırmak için neler yapılmalı?
OZAN ZENGİN: Bana kalırsa, idari boyutun dışında toplumsal anlamda yerel siyasetin demokratikleşmesini mevzuat düzenlemesiyle sağlamak oldukça güçtür. Mesele, demokratik düşüncenin ve tavrın, toplumsal ve kültürel olarak kabul edilmesi ve içselleştirilmesiyle alakalıdır. Bu konuda öncelikle siyasal partilere iş düşmektedir. Siyasi partiler, kendi içlerine kapalı tutumu terk etmelidir. Belli toplumsal kesimlerin partilerde sürekli söz sahibi olması engellenmeli, partilerin kapısı herkese açık olmalıdır. Halka ve ilgili kesimlere iletişim kanalları samimi ve içten bir şekilde hep açık tutulmalıdır.
Kurulması düşünülebilecek mahalle komiteleri ya da benzeri başka mekanizmalarla tabana yayılan, tabandan yükselen görüşler ve öneriler partinin farklı yönetim kademelerine rahatlıkla iletilebilir. Bu tür iletişim mekanizmalarıyla parti-halk bütünleşmesi mümkün hâle gelir, yurttaşlar siyaseten motive olur ve toplumsal açıdan daha fazla sorumluluk alırlar. İl ve ilçelerdeki parti şubeleri, parti delege sistemi, kongreler ve parti merkezi kurumsal olarak yeterli değildir. Belli periyotlarda toplantılar düzenlenebilir, sabit ve yurttaşın ayağına giden gezici irtibat büroları kurulabilir. Meslek odalarıyla, sendikalarla, sol duyarlılığı olan, Atatürkçü düşünceye sahip derneklerle, vakıflarla daha derin diyalog kurulabilir. Hatta işsizler, çalışanlar, kadınlar, gençler, yaşlılar gibi toplumsal kesimlerle bu demokratik kitle örgütlerine söz hakkı tanımada ve katılımda pozitif ayrımcılık yapılabilir.
İdari açıdan meseleye yaklaşılırsa, yerel yönetimlerde demokrasinin asli olarak tecelli ettiği yerin meclis olduğunu düşünüyorum. Hem demografik açıdan hem de biraz önce bahsettiğim kesimler itibarıyla temsilde adalet sağlanabilir. Pozitif ayrımcılığa tabi tutulabilecek kesimlere ya da mahalle komitelerine mecliste kontenjan tanınabilir. Kent konseyleri de bu bağlamda tamamlayıcı bir yapı olarak değerlendirilebilir.
2972 sayılı kanun çerçevesinde nüfusa göre üye sayısı tespit edilmektedir. Nüfus arttıkça, temsilci sayısı da artmaktadır, ancak yüksek nüfusa tekabül eden temsilci sayısı görece az sayıdaki nüfusa kıyasla düşük kalmaktadır. Bu da yüksek nüfuslu yerleşim yerlerinin daha fazla temsilci çıkarabilmesi anlamına gelmektedir. Bu husustan hareketle temsilde adaletsizliğin idari birimlerin oluşumunda da ortaya çıktığını görüyoruz. Büyükşehir belediye meclisleri oluşturulurken daha az nüfusa sahip ilçe belediyeleri, daha yüksek nüfuslu belediyelere nazaran büyükşehir belediyesine görece daha fazla üye göndermektedir.
Yerel yönetimlerde yürütme ve karar organı olan meclisin (kısmen de encümenin) seçimle belirlenmesi önemlidir. Meseleye konjonktürel bakılmaması ve kişiselleştirilmemesi gerekir. Çünkü demokratik niteliği en yüksek yapı meclistir. Doğrudan halk tarafından seçilen ve bu açıdan güçlü bir meşruiyete sahip olan başkan, etkin ve güçlü yönetim, liderlik, hızlı karar alabilme gibi özellikler açısından önemli bir siyasi figürdür, başkanlık makamı da önemli bir kurumsal pozisyondur. Ancak meclis, farklı temsiliyet seçeneklerini barındırması ve karar organı olması nedeniyle başkandan bir adım daha önde olan demokratik bir yapıdır. Başkanın idareten ve siyaseten iktidar sahibi olarak kurgulanması doğaldır, lakin meclisin aldığı kararları uygulayan icracı bir pozisyonu olduğu da unutulmamalıdır.
Nasıl ki, ülke yönetiminde parlamenter sistem vurgusu yapılıyorsa, yerel yönetimlerde de meclise vurgu yapılmalıdır. Ülke yönetiminde (kendisinin benzerini mevcut belediye yapılanmasında gören, özellikle büyükşehir belediyesi başkanlığına göndermede bulunan) Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi eleştirilirken, belediyelerde güçlü başkan savunusu yapmak ya da güçlü başkan figürünü sorgulamamak tutarsızlıktır.
Meclisi güçlendirmeye odaklanmalıyız. Halkın, meclisi ve faaliyetlerini sahiplenmesini sağlamalıyız. Kişisel diyaloğu ve menfaat ilişkilerini bir tarafa bırakarak, yaşadığımız yere dair toplumsal sorumlulukla, ilgiyle meclis faaliyetlerini takip etmenin, bu faaliyetlere katılmanın gereklilik ve zorunluluk olduğunu sıklıkla dile getirmeli, insanları teşvik etmeliyiz. Meclisin toplantı gündemini web sayfasından duyurmakla kalmayıp, halkı ve ilgili kesimleri anonslarla, afişlerle, bizzat davet ederek toplantılara ve diğer faaliyetlere çağırmalıyız.
OZAN ZENGİN KİMDİR?
Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü’nü bitirdi. Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı/Yönetim Bilimleri Programı’nda “OECD Düzenleyici Reformları Üzerine Bir İnceleme” adlı teziyle yüksek lisansını, aynı programda doktora “Verimlilik: Kuramsal Bir Çözümleme ve Kamu Yönetimi Disiplini” adlı teziyle doktorasını tamamladı. Hâlen Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı'nda görev yapmaktadır. 21. Yüzyıl İçin Planlama Grubu’nun üyesidir. Yerel Yönetim Araştırma Yardım ve Eğitim Derneği’nin yönetim kurulu üyesidir. Çalışma alanları, kamu yönetimi disiplini, Türkiye’nin yönetim yapısı, yerel yönetimler, yönetim psikolojisi ve sosyolojisidir. Çalışma alanları kapsamında dersler vermektedir, yazılı eserleri ve bildirileri bulunmaktadır.